Informações úteis | FAQ’s

A regularização das situações de precariedade no Estado é um dos compromissos previstos nos acordos estabelecidos entre as forças políticas que suportam o Governo. Calcula-se que cerca de uma centena de milhar de pessoas trabalhe actualmente para o Estado sem o devido vínculo. Este processo, embora respondendo às múltiplas denúncias e exigências ao longo dos últimos anos, é responsabilidade e será conduzido pelo Governo. Tendo em conta as diversas situações e as notícias entretanto divulgadas, a expectativa é muito grande e legítima, mas surgem também muitas dúvidas. Juntamos aqui alguma informação que pode ser útil para esclarecer algumas dessas interrogações, a partir da informação disponível até ao momento. Esta informação, no entanto, reflecte apenas o que foi já divulgado publicamente ou aprovado em legislação – a nossa perspectiva é que este é um processo que está em aberto, que só com mobilização e exigência se conseguirá garantir que ninguém fica para trás.

Por que é preciso um programa especial de regularização?

Embora as situações de precariedade no Estado correspondam quase sempre ao incumprimento da lei, a verdade é que a legislação, por outro lado, não permite que a sua regularização se faça de forma simples e directa. No Estado prevalece o critério do concurso público, pelo que, ao contrário do que acontece em entidades privadas, mesmo quando é identificada e reconhecida a ilegalidade de uma situação, isso não resulta no acesso ao devido vínculo para o trabalhador. Por exemplo, a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas prevê a identificação de situações de falso recibo verde, mas a consequência é a abertura de um procedimento concursal (e não a integração directa desse trabalhador). Este programa de regularização é diferente, porque tem como base o compromisso de identificar e regularizar as situações existentes, convertendo as situações precárias em vínculos. É, por isso, uma oportunidade para fazer justiça, pela qual vale a pena lutar.

Quais os passos e prazos previstos?

Estão previstas três fases principais neste processo. Estes passos, bem como os seus prazos, estão previstos no Orçamento de Estado para 2017 e noutros elementos entretanto divulgados: a apresentação de um relatório com o diagnóstico da situação (inicialmente com divulgação prevista para meados de 2016); a apresentação da proposta de programa de regularização pelo Governo (prevista para o primeiro trimestre de 2017); e a implementação do programa de regularização (entre Outubro de 2017 e Dezembro de 2018).

O que diz o relatório com o diagnóstico da precariedade no Estado?

relatório elaborado pelo Governo foi finalmente divulgado, a 3 de Fevereiro de 2017, depois de vários meses de adiamentos e atrasos. O documento identifica, no total, mais de 116 mil vínculos precários no Estado. Ainda assim, é evidente que não corresponde à realidade e está incompleto, porque, desde logo, não foram consideradas as situações de intermediação injustificada por empresas externas – a subcontratação abusiva (o falso outsourcing) e o trabalho temporário.

Apesar do Governo ter insistido na necessidade de fazer o levantamento prévio das situações de precariedade, justificando-o com a intenção de recolher informação com vista à posterior execução do programa extraordinário de regularização, o relatório não é claro nem conclusivo sobre as situações a abranger neste processo.

O documento foi claramente desvalorizado e perdeu importância, tendo em conta a própria evolução do processo e a posterior definição sobre a forma como vai decorrer a regularização. O relatório não será, portanto, a base para o programa de regularização.

Como vai funcionar o programa de regularização?

Já devíamos conseguir responder a esta pergunta, mas a verdade é que ainda não sabemos. Embora as linhas gerais do Programa de Regularização Extraordinária dos Vínculos Precários na Administração Pública (PREVPAP) já tenham sido definidas pelo Governo, conforme Resolução do Conselho de Ministros, de 9 de Fevereiro, muitas dúvidas subsistem e o prometido diploma não foi divulgado no prazo previsto. O Governo falhou o prazo para a apresentação do diploma com a definição da metodologia e das regras do programa extraordinário de regularização (estabelecido no OE’2017, na Resolução e em declarações sucessivas), que estava previsto até ao final do primeiro trimestre de 2017.

De qualquer forma, são já conhecidos os princípios gerais do processo. A avaliação será feita por comissões que serão constituídas em cada ministério (que o Governo assegura que vão arrancar em Abril). Essas comissões serão bipartidas, compostas por representantes do Governo e de estruturas sindicais, com a missão de avaliar “caso a caso” as situações. Está também prevista a representação do dirigente máximo do serviço (em cada situação concreta a avaliar), nomeadamente para dar parecer (não vinculativo) sobre os casos em avaliação, mas não é ainda claro como se fará feita esta participação nem se terá atribuições idênticas aos restantes elementos.

As informações sobre a forma como vai funcionar o programa de regularização são ainda muito gerais, têm apenas como base a Resolução do Conselho de Ministros e as várias declarações públicas que têm sido feitas. Os detalhes só serão conhecidos com a publicação da Portaria pelo Governo (que, depois do atraso inicial, está prometida para meados de Abril).

Quem será abrangido?

O âmbito para a avaliação é todo o Estado, nos vários sectores e níveis (além da administração directa e indirecta, o sector empresarial do Estado e também a administração local). Todas as situações serão avaliadas, mediante solicitação do trabalhador. Não há, portanto, nenhum tecto definido previamente para o número de situações a regularizar. Os critérios estabelecidos na Resolução do Conselho de Ministros para a avaliação são essencialmente dois: a situação corresponder a uma necessidade permanente e, quando aplicável, verificar-se (através dos indícios já previstos na lei laboral) a existência de uma relação laboral não reconhecida. Na norma do Orçamento de Estado é também referida a condição de se verificar o cumprimento de horário completo. Este critério foi muito contestado e já não surge na Resolução do Conselho de Ministros, pelo que, aparentemente, deixou de estar presente.

A Resolução refere ainda que o PREVPAP não abrange as funções que correspondem a “carreiras com regime especial”. Perante as dúvidas e as críticas, o Governo não esclareceu ainda o que significa esta restrição. Ou seja, não sabemos ainda como se vai adaptar o programa às situações em que existem regras próprias de acesso e progressão em carreiras especiais. Mas algumas declarações parecem apontar para que esta regra seja sobretudo uma salvaguarda para não ultrapassar regras especiais de acesso e progressão.

Como vão ser considerados os critérios para a regularização?

Essa é a grande questão ainda por esclarecer e que será determinante para o desenvolvimento de todo o processo. Espera-se que o Governo venha definir com rigor como devem ser operacionalizados os critérios e que essa definição permita regularizar todas as situações precárias.

Mesmo relativamente aos critérios relacionados com a natureza permanente do trabalho e a existência de subordinação hierárquica, que parecem evidentes, é necessário perceber como vão ser aferidos. Estes princípios, para uma grande parte das situações, só serão adequados se forem baseados na realidade e não na aparência ou formalidade. Por exemplo, como se determina o carácter permanente das funções, quando se renovam eternamente vínculos supostamente a prazo, quer seja a contrato ou a bolsa? E como vão ser avaliadas as situações em que a subordinação ao empregador público não está formalmente reconhecida, embora exista de facto (como nos casos de intermediação abusiva por empresas, muito comum na Saúde e em outros sectores)? Esta última questão é ainda mais preocupante, tendo em conta que o falso outsourcing e o recurso abusivo ao trabalho temporário são as mais graves omissões do relatório inicial.

Já o critério relacionado com o horário completo é totalmente questionável, desde logo porque não esclarece nada sobre a existência ou não de uma relação laboral por reconhecer ou a sobre a verificação da necessidade permanente. Poderá gerar muitas injustiças caso venha a ser aplicado. E não é de simples interpretação: basta pensar nas muitas situações de falsa prestação de serviço ou outras modalidades precárias em que não é considerado todo o tempo de trabalho realmente realizado (como no caso de formadores, por exemplo); ou nos casos em que vários trabalhadores a tempo parcial na Administração cumprem necessidades efectivamente permanentes (como acontece, por exemplo, em muitas situações no sector da Educação, em funções operacionais).

Como será feita a integração?

Esta questão está por responder e só será esclarecida quando se conhecer em detalhe a proposta do Governo para o programa de regularização. Inicialmente, foram referidas duas hipóteses principais para a metodologia a seguir: ou um processo baseado no concurso público, com critérios que valorizam a experiência nesse posto de trabalho (semelhante ao implementado por um Governo de António Guterres, na década de 90, que regularizou dezenas de milhares de situações em toda a Administração) ou constituindo um tribunal arbitral, com representantes dos trabalhadores e dos serviços (como aconteceu, há cerca de uma década, na Câmara Municipal de Lisboa, então dirigida pelo actual primeiro-ministro, envolvendo várias centenas de trabalhadores).

A definição posterior sobre a forma como vai decorrer o processo fez com que esta dicotomia já esteja ultrapassada, uma vez que o modelo incluirá elementos de ambos os modelos. As comissões podem considerar-se semelhantes aos tribunais arbitrais seguidos no processo da CML, mas também parece certo que algum tipo de concurso existirá para concretizar a integração. Declarações do primeiro ministro sugerem que a modalidade de concurso poderá ser, no entanto, mais direccionada. A afirmação de que se trata de um processo de regularização (e não de recrutamento) é coerente com esta indicação.

Este programa é a sério, vale a pena?

O que sabemos é que está tudo por decidir. E que dependerá da nossa mobilização e capacidade de organização. O facto de se prever que todas as situações sinalizadas terão direito a avaliação é muito importante, mas, claro, tudo dependerá dos critérios que forem utilizados. A batalha para que os critérios não excluam pessoas em situação precária é essencial – o critério terá de ser que todas as situações de precariedade seja regularizadas, que ninguém fica para trás. É uma luta que já está a valer a pena, porque, para já, as condições gerais do programa consistem num processo em aberto e que pode incluir toda a gente. É, por isso, uma grande oportunidade.

Legislação e links úteis

Orçamento de Estado para 2017 (artigo 25º prevê o processo de regularização e as suas orientações gerais)

Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas

Estudo de Eugénio Rosa sobre o número de trabalhadores precários em funções públicas

Relatório do Governo com levantamento das situações de precariedade no Estado

Resolução do Conselho de Ministros 32/2017, de 9 de Fevereiro

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